Conferinţa Naţională „Achiziţiile Publice în România” – Noutăţi legislative. Fondurile europene 2014-2020. Eventuale puncte nevralgice şi remedii

Subiectul central al acestei conferinţe organizată de proiect ContaPlus în data de 4 aprilie 2014 a fost dezbaterea şi clarificarea celor mai importante aspecte privind achiziţiile publice în contextul modificării legislaţiei europene, respectiv adoptarea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014, care abrogă Directiva 2004/18/CE (transpusă aproape intregral de România).

Noile reglementări cadru au intrat vigoare la data de 17 aprilie 2014, iar Statele Membre (SM) vor avea la dispoziţie un termen de 2 ani pentru a le transpune în legislaţia naţională (până la data de 18 aprilie 2016). România şi-a propus să realizeze transpunerea noii Directive în cel mult un an, noul pachet legislativ fiind în dezbatere pe site-ul ANRMAP.

Cele mai importante prevederi ale noii  directive au fost abordate/dezbătute de: 

• Dan Grigororiu, Director Directia de control ex-post ANRMAP
  • Dominic Dumitru, Expert şi formator în achiziţii publice
  • Corneliu Burada, Expert achiziţii publice
  • Violeta Ştefănescu, Expert jurist şi expert achiziţii publice
  • Victor Alistar, Director Executiv, Transparency International Romania
  • Sorin Axinte, Preşedintele Asociaţiei Române pentru Inovare

În cadrul discuţiilor au fost relevate următoarele principale aspecte:

 1.    Enumerarea noutăţilor legislative europene în domeniul achiziţiilor publice:

Noua directivă privind achiziţiile publice clasice, care face parte de fapt dintr-un pachet de noi reglementări privind achiziţiile publice (alături de directiva referitoare la achizitiile sectoriale şi cea privind concesiunile), aduce o serie de modificări şi noutăţi în domeniu, care îşi propun să simplifice, să eficientizeze şi să clarifice aplicarea procedurilor de achizitie publică.

Cele mai importante noutăţi se referă la:

• Facilitarea participarii IMM-urilor la procedurile de achizitii publice. Directiva 2014/24/UE  încurajează Autorităţile Contractante (AC) să utilizeze „Codul european al celor mai bune practici care facilitează accesul IMM-urilor la contractele de achiziţii publice” 2008. În acest sens, sunt prevăzute o serie de măsuri:
  • Atribuirea contractului pe loturi. Directiva 2014/24/UE prevede că Autorităţile Contractante ar trebui să fie în special încurajate să împartă în loturi contractele mari, această opţiune constituind de fapt regula generală, în caz contrar, fiind necesară o justificare  pentru decizia de a nu împărţi contractele pe loturi.
  • Posibilitatea autorităţilor contractante de a plăti direct subcontractanţilor pentru serviciile si lucrările furnizate contractantului principal. Statele Membre pot dispune ca la cererea subcontractantului, Autorităţile Contractante să transfere direct acestuia plăţi destinate contractantului principal. În ceea ce priveşte transpunerea acestei prevederi, reprezentantul ANRMAP a precizat că la nivelul autorităţii de reglementare se caută modalitatea tehnică  prin care se poate realiza plata direct subcontractanţilor.

• Simplificarea procedurilor de pregătire/depunere a ofertelor prin:
  • Utilizarea Documentul European de Achiziţie Unic (DEAU) - operatorii economici vor avea dreptul să prezinte această declaratie pe propria răspundere pentru a face dovada îndeplinirii criteriilor de calificare, doar ofertantul câstigator având obligatia de a depune dovezi formale (certificate şi atestate). Documenul Unic European va putea fi depus exclusiv în locul certificatelor ce se obtin de la autorităţi publice sau terţe părţi iar Comisia Europeana va stabili formatul standard al declaraţiei. Directiva propune şi promovarea unor măsuri de acces facil electronic la aceste date din declaraţiile operatorilor.
  • Introducerea Arhivei de certificare online (e-Certis) pentru a facilita procedurile de ofertare în spaţiul UE. Sistemul nu este însă actualizat în timp real şi nu este generalizat la nivelul tuturor Statelor Membre din UE, Directiva propunând ca în viitor să devină obligatoriu.
  • Comunicarea electronică - Statele Membre trebuie să se asigure că toate comunicările şi schimburile de informaţii în toate etapele procedurilor de achiziţie, în special depunerea electronică, sunt efectuate prin mijloace electronice de comunicare.
  • Achiziţionarea de bunuri şi servicii care pun în valoare cercetarea şi inovarea şi noua procedură Parteneriatul pentru inovare - Achizitorii publici vor putea achiziţiona produse inovative - organizând licitaţii pentru a rezolva o problema specifică la care nu pot  anticipa soluţia. Parteneriatul pentru inovare are ca scop dezvoltarea unui produs/serviciu/lucrare inovatoare precum şi achiziţia ulterioară a rezultatului inovativ. Normele procedurale aplicate sunt cele care se aplică procedurii de selecţie cu negociere iar atribuirea se va face numai pe baza celui mai bun raport calitate-preţ.
  • Directiva încurajează accesul la procedurile de dialog competitiv şi procedura competitivă cu negociere, în special când Autorităţile Contractante sunt în imposibilitatea de a defini soluţiile prin care îşi pot satisface necesităţile sau pentru a evalua soluţiile pe care le poate oferi piaţa pe plan tehnic, financiar sau juridic (de ex. în cadrul proiectelor inovatoare,  proiectelor majore de infrastructuri integrate de transport, marilor reţele informatice)
  • Vor exista reguli mai dure în ceea ce priveşte ofertele neobişnuit de scăzute ca preţ. Conform art. 69, Autorităţile Contractante sunt obligate sa respingă oferta daca aceasta este foarte scăzută şi nu este justificată de o serie de aspecte enumerate explicit de Directivă, inclusiv  nerespectarea dispoziţiilor referitoare la aspectele legate de social, protecţia muncii, mediu.
  • Excluderea ofertanţilor care nu respectă legislaţia referitoare la social, protecţia muncii, mediu, conform art. 18 din Directivă.
  • Eliminarea diferenţierii între serviciile din Anexa 2A şi Anexa 2B la OUG 34/2006 - serviciile nu vor mai fi împarţite în Anexa 2A şi Anexa 2B, iar legislaţia se va aplica unitar tuturor serviciilor.
  • Se pune accentul pe Conflictul de interese  - prin introducerea unor dispoziţii specifice care să acopere conflicte de interese reale. Conform art. 24 din Directiva 2014/24/UE, se lărgeşte sfera de aplicare a noţiunii conflictului de interese. Sancţiunea impusă de noua directivă, pentru cazurile de conflict de interese, este excluderea din procedură a operatorului economic care se regăseşte într-o astfel de situaţie. Referitor la dispoziţiile ilicte, se adaugă la situaţiile de excludere a operatorilor economici şi încercările de a modifica procesul decizional.
  • Un alt element de noutate îl reprezintă consultările pieţei. Conform art. 40 din Directivă, înainte de a lansa o procedură de achiziţie, autorităţile contractante pot realiza consultări ale pieţei în vederea pregătirii achiziţiei, inclusiv informare a pieţei cu privire la proiectele şi aşteptările lor.
  • Participarea la proceduri a consultantului care a oferit consultanţă Autorităţii Contractante sau a participat la pregătirea procedurii de achiziţie se va realiza doar în condiţiile în care nu se denaturează concurenta (conform art. 41 din Directiva 2014/24/UE). Prevederea este inclusa deja in OUG 34/2006, dar directiva aduce clarificări suplimentare în ceea ce priveşte măsurile luate de AC pentru a evita denaturarea concurenţei: transparenţă şi comunicare către toţi candidaţii şi ofertanţii şi stabilirea unor termene adecvate pentru primirea ofertelor.
  • Schimbarea modului de abordare al criteriului de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic". Directiva menţionează această sintagmă ca şi concept imperativ în atribuirea contractelor, propunând în acelaşi timp o terminologie diferită, respectiv„cel mai bun raport preţ-calitate”. Astfel, Autorităţile publice vor face evaluarea ofertelor  ţinând cont de preţ şi de costurile de implementare a achiziţiei dar trebuie să includă şi criterii legate de calitate, accesibilitate, mediu şi inovare. Atunci când se optează pentru evaluarea doar pe baza preţului cel mai scăzut se va analiza şi costul de viaţă al achiziţiei.
  • Limitarea aplicării criteriului preţul cel mai scăzut - pentru o mai bună orientare către calitate a achiziţiilor publice, Directiva recomandă ca Statele Membre să interzică sau să restricţioneze utilizarea doar a preţului sau doar a costului pentru evaluarea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic. Astfel, criteriul preţul cel mai scăzut va putea rămâne ca şi criteriu de atribuire atunci când obiectul contractului permite alegerea acestuia;
  • Scurtarea termenelor limită:
    • pentru licitaţia deschisă, termenul minim pentru depunerea ofertelor va fi de 35 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 15 zile;
    • pentru licitaţia restrânsă, termenul minim pentru etapa depunerii candidaturilor va fi de 30 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 15 zile, iar termenul minim pentru etapa depunerii ofertelor va fi de 30 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 10 zile.

Acestea reprezintă însă termene minime, termenul final stabilindu-se în funcţie de complexitatea contractului.

 2.    Riscuri şi probleme asociate noutăţilor legislative

• Deşi anul viitor Romania şi-a propus sa transpună noua directivă în domeniul achiziţiilor, nu este de ajuns să se investească în conformitate, este necesar să existe şi capacitate, aplicabilitate.
• În România, se insistă pe partea de combatere a fraudelor,  fără a enunţa efectiv paşii de prevenire a acestora şi modalităţile de creştere a transparenţei.
• Conform noilor reguli de informare/comunicare se poate publica oferta câştigătoare integral, protejandu-se patentele. Datorita presiunii principiilor transparenţei şi în absenţa unui context legislativ clar la nivel national, există riscul de neprotejare a know how-ului ofertantului.
• În România, forma este mai importanta ca fondul în verificarea achizitiilor publice, existând o hiperbirocratizare în sistemul românesc, unde se lucrează cu noţiuni vagi, fiind în acelaşi timp şi  o sursa de nereguli.
• Tipuri de riscuri asociate:
  • economice, sub forma corecţiilor
  • competiţionale (prin aplicarea art. 181 din OUG 34/2006)
  • reputaţionale
  • răspunderea juridică (utilizarea cazierului administrativ)

 3.    În ceea ce priveşte derularea achiziţiilor publice în cadrul proiectelor europene – perioada de programare 2014 -2020,  au fost subliniate câteva aspecte:

• Suportarea corecţiilor financiare legate de derularea achiziţiilor publice din cadrul proiectelor cofinanţate din fonduri europene, a căror documentaţie a fost verificată în prealabil de UCVAP şi/sau verificată/aprobată de ANRMAP şi atribuită înainte de 10.06.2011 a fost transferată bugetului de stat, dar nu într-un mod unitar. Astfel, corecţiile financiare aplicate contractelor publice încheiate în condiţiile de mai sus (aprox. 400 milioane lei) au fost suportate de la bugetul de stat doar pentru două programe POS Mediu (conform OG 15/2013) şi POR (conform OG 14/2013) datorită constrângerilor financiare la nivelul bugetului de stat.
• Autorităţile cu competenţe de control trebuie să se pună de acord în privinţa interpretărilor legislative, în special în ceea ce priveste achiziţiile publice la nivelul proiectelor finanţate din fonduri europene.  Acest lucru este necesar, în special datorită  prevederilor legislaţiei specifice proiectelor finanţate din fonduri europene: art. 32.4, alin 1 din HG 802/2011 care modifica HG 457/2008 prevede " daca AM constată că trebuie aplicate corectii financiare, le va aplica," iar  alin. 2 - în deciziile pe care AM le ia, nu trebuie să respecte soluţiile pe care ANRMAP/UCVAP le-a dat. De asemenea, există diferenţe de interpretare şi în interiorul aceluiaşi OI/AM, Asociatia Romana pentru Inovare sesizând faptul că în cadrul POS CCE, OI - Cercetare exista 2 fime de consultanţă, una care face verificarea Cererilor de rambursare, inclusiv a aspectelor legate de achiziţiile publice şi una care realizează auditul final, cu puncte de vedere diferite.

 4.    Recomandări de implementare a directivei în legislaţia românească

Implementarea unui Ghid cu termenii noi referitor la achiziţiile publice, pentru a evita confuziile şi interpretările multiple de către diverse instituţii ale aceluaşi aspect 

Poziţionarea observatorului independent în cadrul derulării achiziţiilor - deşi în prezent UCVAP îndeplineşte acest rol, directiva cere ca observatorul să fie din afara sistemului, opţiune care poate fi finanţată din bugetul de Asistenţă Tehnică.

 Transparenta post atribuire -  prin existenţa unor prevederi obligatorii cu privire la post atribuire, monitorizare, raportare a contractelor de achiziţii.

Introducerea Listelor albe (liste de operatori economici aprobaţi) -  deşi în România nu există o piata puternica de certificare

Trecerea de la standardizarea de proceduri la standardizarea de practici - un rol important în acest sens avându-l ANRMAP

Recomandare de publicare a punctelor de vedere ANRMAP pentru diverse speţe (puncte de vedere care erau publicate la un  moment dat pe site-ul ANRMAP).

 Extinderea şi funcţionalitatea platformelor electronice dezvoltate pentru verificarea conflictului de interese. La nivelul ANI se dezvoltă o platforma electronică privind conflictul de interese. De asemenea există un proiect pilot privind verificările legate de conflictul de interese, până la rude de gradul I, în cadrul unei platforme gestionate în comun de ANRMAP, MAI, ONRC, conform reprezentantului ANRMAP.

Sprijinirea de către Statul român a domeniului cercetării, dezvoltării şi inovării, acesta având  importanţă deosebită şi un mare potenţial de creştere în următorii ani, atât în UE, cât şi în Romania;

Necesitatea unui cadru legislativ mai clar si coerent, precum şi a unei colaborări strânse între diferitele autorităţi ce au competenţe în domeniul achizitiilor publice şi fondurilor europene.

Concluzii

Noua Directivă 2014/24 privind achiziţiile publice la nivel european propune o serie de concepte şi instrumente noi: achiziţii inovative, achiziţii orientate spre calitate, raport calitate-preţ, cooperare administrativă, paşaport european al achiziţiilor, care fac din achiziţiile publice un instrument de piaţă orientat spre creştere economică durabilă, inovativă, aliniată la politicile orizontale legate de mediu, aspecte sociale şi asigurând în acelaşi timp o utilizare cât mai eficientă a fondurilor publice.

Implementarea noii directive prin transpunerea prevederilor ei în legislaţia naţională (fără ca acest lucru să însemne preluarea integrală a prevederilor Directivei), deşi este estimată în mod optimist a fi realizată într-un an, presupune o schimbare de mentalitate a politicii statului şi a autorităţilor contractante care trebuie să investească în capacitate, aplicabilitate, proces care va presupune modificări importante la nivelul legislaţiei româneşti.

Despre Autor

Daniela Popovici are o experienţă de peste 10 ani în domeniul afacerilor europene şi al proiectelor cu finanţare europeană, începând cu implicarea în activităţile de armonizare a legislaţiei locale cu aqui-ul comunitar în perioada de pre-aderare a României la Uniunea Europeană, în calitate de Expert şi Consilier în cadrul Ministerului Integrării Europene şi continuând apoi în rolul de Director Management Financiar şi Control, Direcţia Generală - Organismul Intermediar pentru  Promovarea Societăţii Informaţionale din cadrul Ministerului Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale.

Daniela este expert certificat în domeniul achiziţiilor publice şi este implicată în această calitate în activităţile relevante derulate în cadrul proiectelor PMSolutions, sprijinind clienţii PMSolutions în vederea derulării cu succes a achiziţiilor publice, ca factor determinant al succesului proiectelor implementate de către beneficiarii finanţărilor nerambursabile.

Despre PMSolutions

Înfiinţată în 2003, PMSolutions este una dintre cele mai active firme de consultanţă pentru afaceri şi tehnologie cu capital 100% românesc. PMSolutions este recunoscută în special pentru excelenţa în Project Management, unde portofoliul de proiecte de succes al firmei este cea mai bună carte de vizită.

În ultimii 5 ani PMSolutions s-a implicat cu succes în managementul proiectelor finanţate din fonduri europene nerambursabile în sectorul public, portofoliul de proiecte aflate în derulare sau finalizate în această perioadă incluzând peste 20 de proiecte având ca beneficiari autorităţi locale, regionale sau centrale.

Una dintre principalele responsabilităţi pe care PMSolutions şi le asumă în cadrul serviciilor de management de proiect constă în gestionarea procesului de achiziţii publice, în multe dintre proiectele noastre fiind implicaţi inclusiv în elaborarea documentaţiei de atribuire a proiectului. În acest context, cunoaşterea legislaţiei specifice de achiziţii publice este o necesitate, consultanţii firmei fiind implicaţi în activităţi de instruire teoretică, dar şi în activităţi de schimb de experienţă şi grupuri de lucru care îşi propun eficientizarea procedurilor de atribuire a contractelor prin modificări legislative coerente.

Mai multe detalii despre PMSolutions la www.pm-solutions.ro.